（三）进一步完善集体土地所有权的主体和客体规定

    集体土地所有权的法律定位是当前土地立法中是一个难点，明确集体土地所有权的主体和客体，可以说是解决当前农村土地问题的关键，征地纠纷等一系列问题的实质是土地所有权的法律地位问题。农民集体既然在法律享有土地所有权，那么就应该享有包括收益和处分在内的全部权利。农民集体是否拥有完整的土地所有权，以及是否能够得到法律的有效保护，作为规范财产归属和利用制度的《物权法》应作出相应规定，通过对集体土地所有权进行明确定位，可以从根本上解决我国集体土地立法和实践操作中的难题。

    因此，建议在《物权法》中，应对集体土地所有权的内容及限制具体化，具体包括：明确“农民集体”、“集体经济组织”等概念及构成要件；确定集体土地所有权的权能，对集体土地所有权的内容及限制具体化；取消“城市土地归国家所有”等相关规定。

    （四）完善集体土地使用权制度

    随着经济社会的发展和土地使用制度改革的深入，土地使用权已不可避免地成为人们的重要财产权，集体土地使用权作为我国土地使用权的重要组成部分也不例外，并且随着市场化进程的提升，集体土地使用权流转的范围也越来越大。因此，建议在草案中用专门一章规定集体土地使用权，其下分为三部分：土地承包经营权、集体建设用地使用权、宅基地使用权，在逻辑和体系上理清集体土地所有权、使用权的关系。在具体内容上，一是对集体土地使用权内容进行界定，赋予土地承包经营权、宅基地使用权转让或者抵押的权能；二是对于保护耕地、防止农村土地资源、农民社会保障等方面的内容在《物权法》中不作规定，而在相应的专门法律中规定。

    土地产权制度是否经济合理，主要取决于权利主体之间的产权关系是否明确，产权设置是否有利于调动权利人的积极性，是否适应社会主义市场经济发展要求。只有土地产权关系明确，产权界定合理，土地利用才能经济、高效。因此，农村土地产权制度设计应有长远眼光。

（作者单位：中国土地矿产法律事务中心